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第二次世界大戰后到20世紀70年代, 世界各國都把電信、鐵路、電力、民航、城市燃氣和自來水產業看做是自然壟斷產業, 政府通常把這些服務的供給責任分配給國有企業, 由國有企業采取縱向一體化壟斷經營, 但國有企業一體化壟斷經營的弊端日益凸現, 許多國家已經或正在實施公用事業產業的重大改革計劃。從世界范圍來看, 自20 世紀80 年代開始, 民營化、放松管制和產業重組已經成為提高公用事業產業和其他自然壟斷產業績效的標準“處方”。
傳統的自然壟斷理論認為, 自然壟斷產業主要是指具有顯著規模經濟的產業, 即隨著生產規模的擴大, 企業產品或者服務的平均成本出現持續下降的趨勢, 這時某種產品全部由一家壟斷企業提供, 社會成本最小, 資源的配置最優, 也就是說, 在自然壟斷領域, 市場競爭將導致低效率, 甚至產生“毀滅性競爭”, 損害公眾利益, 在這些產業領域內的市場競爭是不穩定的和破壞性的, 因而不適宜利用市場競爭機制。具體來講, 這些產業包括城鎮自來水、城鎮燃氣、郵政、鐵路系統等網絡型公共設施, 因此需要政府對具有自然壟斷特征的產業進行市場準入方面的管制, 只允許一家或者少數企業在產業內擁有“經營特權”從事壟斷性的生產經營活動。
市場競爭機制之所以不能在自然壟斷產業中發揮作用, 一是由于自然壟斷產業的技術經濟特征; 二是由于這些產業的外部性。如果由私有企業提供產品, 則壟斷經營的私有企業擁有市場勢力, 因追求利潤最大化, 侵害消費者的利益, 而且追求利潤最大化的私有廠商, 不會自動去實現自然壟斷產業的普遍服務義務。由此可見, 自然壟斷產業市場失靈的根本原因是生產者的自身利益與社會利益不一致, 因此如果改變企業所有權, 變私人所有者為政府所有, 由政府組織生產經營, 政府的生產決策者就會以社會利益為目標, 產量就會達到社會福利最大化的產出水平上, 即這種治理方式假定:“政府是消費者利益的忠實代表, 雖然政府擁有的企業具有控制市場的能力, 但不會為追求利潤最大化而損害社會利益”。
政府壟斷經營治理模式的最普遍形式是由國有企業集中計劃式的經營模式。即政府統一制定自來水等基礎設施產業的發展計劃, 出資建設基礎設施項目, 項目建成后由政府擁有的國有企業負責經營, 是一種高度政企合一的政府壟斷管理體制。但是這種管理體制存在著政府信息不充分和政府對國有企業監管的多重委托—代理關系。在這種多層委托—代理關系中, 信息的不對稱產生了道德風險和逆向選擇問題。從理論上分析, 政府對國有企業不能實施有效的監督, 也不能提高足夠的激勵, 是一種低效率的管理體制, 產生了“政府失靈”。
1. 政府信息不充分導致效率損失。從資源配置和滿足市場需求的角度來分析, 政府壟斷經營管理模式優勢的發揮, 依賴于一個信息完全的計劃, 這個計劃應能夠反映決定基礎設施生產和需求的各種因素及其發展變化的情況。首先, 制定這樣一個計劃需要政府掌握完備的信息, 包括掌握現有資源的所有情況, 每一種產品所有可能的生產技術, 每一個消費者的偏好等, 并且政府對這些信息的掌握必須是動態的, 及時反映每一個因素的變化。由于現實經濟生活中資源、產品數量繁雜, 技術復雜多變, 消費者的偏好差異等原因, 政府在信息搜尋方面存在著巨大成本, 政府與其他任何個人或機構一樣, 幾乎不可能掌握完備的信息,因此政府壟斷經營造成了計劃者的信息缺陷, 而信息缺陷和信息不充分使得政府集中計劃式的壟斷生產失去了效率基礎。從資源配置的效率來分析, 政府信息不充分導致的結果是頻繁的重大決策失誤和資源的巨大浪費, 從消費者的角度來講, 政府壟斷經營滿足不了消費者對城市基礎設施服務的需求。
2. 政府目標與社會目標不一致。政府壟斷經營的目的是為避免市場競爭活動的弊端, 糾正市場失靈, 其基本假設是:“政府是消費者利益的忠實代表, 由政府壟斷經營,政府的生產決策者就會以社會利益為目標, 產量就會達到社會福利最大化的產出水平上”。但是公共選擇理論對此假設提出了挑戰。公共選擇理論認為, 在民主政體國家中,政府由政治家組成, 政治家都被組織于政黨之內, 而政黨又是各集團利益的代表。政治系統全部由追求自己目標的政黨、有組織的集團和謀求私利的官僚所占據。政治家也是經濟人, 他們除了代表其政黨和集團利益外, 在決策過程中必定有追逐私利的動機。因此獲得更多的選票和追求不斷的升遷或者獲得個人經濟上的利益是政治家的目標。政治家的目標有時與社會目標一致, 如為了維護政權的穩定, 政府必須提供滿足人們某些最基本的基礎設施的需要, 但由于政治家的選票多少和升遷與其最終委托人即選民的利益并沒有直接的聯系, 因此追求私利的政治家的政治目標更多的時候與社會目標不一致, 政治目標經常會取代社會目標例如, 政治家為追求政績可能浪費社會資源于社會福利改善無關的項目上去, 造成資源配置的效率損失。
政府壟斷經營管理模式使政府利用壟斷權力控制價格, 謀求個人或者集團利益, 從而損害公眾利益。特別是在集權式的政治體制下, 統治者的利益和意志代表一切, 為維護統治者的利益, 統治者對社會目標的忽視和損害程度更為嚴重。統治者即使代表人民的利益, 但由于權力的監督、制約機制的缺陷, 人民的利益無從保證。
3. 政府直接從事管理和生產的角色沖突。由于政府直接投資、建設形成的基礎設施是公共資產的一部分, 政府對其擁有的國有企業在監督管理上存在嚴重的角色沖突。一方面政府要負責看管、監護, 防止國有資產的流失, 甚至要保證公共資產一定的投資收益; 另一方面, 政府要代表公眾的利益。從公眾利益角度出發, 政府又要求國有企業承擔政府的普遍服務職能, 實現社會目標。政府在對國有企業的管理上處于兩難處境, 需要在國有企業利益和公眾利益之間進行平衡。如果政府過度偏重于公眾利益目標,往往采取低價政策, 則造成國有企業的收入不能彌補其經營成本, 需要政府的財政補貼投入, 長期的政府財政補貼結果是政府財政的不可維持; 如果政府偏重于國有企業的利益, 則往往會造成基礎服務價格的上漲, 基礎設施服務價格上漲會帶動整體物價的上漲, 引發通貨膨脹, 阻礙了地區經濟的發展, 損害了的消費者的利益。現實情況往往是: 要么是政府壟斷經營, 由于政府和企業的特殊關系, 消費者處于弱勢地位, 造成政府和企業之間的合謀, 維護了企業的利益, 政府也獲得了由政府壟斷產生的壟斷租金,損害消費者的利益; 要么是政府制定低價政策, 經營企業虧損后由財政補貼, 長期結果是政府財政難以為繼, 基礎設施發展水平嚴重滯后于經濟和人民生活發展水平的要求, 造成基礎設施服務的巨大缺口。
4. 國有企業存在著嚴重的低效率和行為扭曲。在政府壟斷經營管理體制下, 國有企業也是所有權和經營權分離的企業, 因而也存在著政府與企業經營者之間的委托- 代理關系。但由于監督經營者績效的職責通常是政府而不是股東, 造成政府對企業的行政干預及企業治理機制的弊端。
首先, 在假定理性的政府是以追求社會福利最大化為目標的前提下, 國有企業的的目標就不是追求利潤最大化, 弱化了國有企業的財務約束。國有企業常常承擔了穩定社會、保障就業、實現收入再分配等社會性目標和政治性目標, 但由于社會目標和政治目標通常是難于量化衡量的, 為國有企業的經營管理者追求個人利益或集團利益提供了機會。
第二, 政府對國有企業經營管理者的監督是一個多層的委托-代理鏈條和行政干預體制( 見圖1) 。首先, 公眾與政治家之間委托代理關系中存在者嚴重的信息不對稱, 代表政府的政治家往往用政治目標取代社會目標; 其次, 政治家與國有企業經營管理者之間又存在著多層委托代理關系。過長的代理鏈條不僅使得對國有企業經營管理者的激勵結構產生扭曲, 而且官僚體制的內部無效率和非效率也會直接導致了國有企業低效率的存在, 特別是在政治市場無效的情況下, 政治家追求私利的行為會扭曲國有企業的經營行為。
第三, 在政府壟斷經營體制下, 國有企業沒有來自外部環境的競爭壓力, 企業沒有財務預算的約束, 企業的盈虧都由政府承擔, 企業沒有降低成本的激勵, 反而由于虧損后政府補貼, 企業會產生為謀求小集團利益, 有意無意地騙取政府補貼的激勵, 例如企業為追求小集團的利益如雇傭人數、辦公條件舒適程度, 休假等條件, 利用虧損額騙取補貼, 產生對策性激勵扭曲, 其結果是導致人員膨脹, 資源配置的浪費和企業內部的無效率。
從世界各國的實踐來看, 自然壟斷產業的政府壟斷經營管理模式的缺陷導致了各國基礎設施產業供給上嚴重的效率損失。根據世界銀行1994 年的發展報告(WorldBank, 1994c) , 發展中國家每年由于基礎設施公共提供的無效率或低效率而造成的潛在儲蓄損失至少為550億美元, 其中由低效率的電力生產、輸送和銷售而造成的電力成本為300億美元; 由供水系統管理不善而造成偷漏水所引起的供水成本為40億美元; 由過度的燃料消耗, 冗員等造成的鐵路成本為60億美元, 由忽視道路維護而造成的道路重建投資為150億美元。
基礎設施由政府壟斷經營的弊端導致了20世紀80年代以來世界范圍內的基礎設施市場化改革的浪潮。世界上各國都逐漸拋棄了由政府直接提供基礎設施供應的模式, 通過市場化改革, 打破政府壟斷經營, 開放基礎服務市場, 轉向依靠民間力量發展基礎設施產業。至1995 年底,已有86 個國家( 包括發展中國家和發達國家) 將546個基礎設施公司實行了私有化改革, 總價值達3 570 億美元。在其中82 個國家中, 至少由574 個、價值3080 億美元的私人投資新項目正在實施中。基礎設施大約50%的私有化( 將原來的公共所有制改變為私人所有制和70%的私人新投資項目發生在發展中國家, 而以亞洲和拉丁美洲最多。自從世界銀行倡導基礎設施私有化的1994 年發展報告問世以來, 基礎設施的市場化改革的速度明顯加快, 其中, 基礎設施的私有化趨勢更成為世界上各國在基礎設施領域的市場化改革手段之一。
新中國成立到20 世紀90 年代中后期, 我國一直把具有自然壟斷性質的產業( 如城市自來水、管道燃氣、污水處理、郵政、電信、公共交通等經營企業) 作為公益性事業, 實行高度集中的計劃經濟管理體制。從產業組織管理形式上看, 這些產業的經營企業與政府( 主要是各地方政府的公用事業局、郵政局、電信局、交通局等) 是高度政企合一的關系, 經營企業按行政區劃為標準, 實行封閉式的壟斷經營。到80 年代以后, 隨著我國經濟的飛速發展、人民生活水平的快速提高和城市人口的急劇增長, 對這些產業產生了巨大的需求, 傳統的政府直接投資和國有企業壟斷經營模式造成這些產業供給不足, 企業經營效率低下, 成為我國經濟發展的瓶頸因素, 嚴重影響了經濟的發展和人民生活水平的提高。
盡管近年來我國在這些產業的投資也在增長, 如1979年~1998 年, 完成了23 000 億元的投資, 但總的來說, 這些產業發展嚴重滯后, 造成基礎設施的供給短缺嚴重, 大大影響了城市綜合功能的發揮, 嚴重制約我國的城市建設和經濟發展。依據鐵道部建設司的測算, 1993 年、1994 年我國因鐵路運力不足而引起的能源緊張導致的產值損失每年為4 000 億元, 每年減少利稅500 億元。以我國的城市自來水產業為例, 城市供水還沒有擺脫缺水的狀況。我國的660 多座城市中, 缺水的城市就有300 多個, 在這些城市中, 約有70%的城市缺水是由于供水設施不足, 供水設施維護不善造成的。以北京為例, 在1998 年以后的三年中, 累計缺水5億立方米~10億立方米。除城市缺水之外, 城市其他重要基礎設施發展也嚴重滯后于經濟發展, 城市環境日趨惡化。我國城市污水集中處理率僅為13.6%, 排水管網的普及率只有60%左右, 大部分污水未經處理直接排放, 造成水環境的污染, 嚴重影響了居民生活質量; 全國62%的城市大氣二氧化硫日平均濃度超過國家三級標準, 其原因是城市氣化率低, 集中供氣和供熱發展緩慢, 城市生活、生產燃料主要依靠煤炭; 我國城市垃圾處理率只有57.3%,其中主要處理方式是填埋, 垃圾無害化處理率僅為6%, 污水和垃圾資源的再生利潤率也遠低于發達國家水平。
從世界范圍來看, 以英國政府1979 年出售英國石油公司為開端, 英國開始了自然壟斷產業內以放松管制、民營化和引入競爭為主題的市場化改革, 先后涉及電信、郵政、鐵路、城市燃氣和自來水等產業, 特別是1989 年以來,英國政府對電信、郵政、鐵路、燃氣供應和自來水產業實施了較徹底的市場化改革, 在自然壟斷產業的民營化供給、產業內競爭的引入、價格和質量管制等方面進行了創造性的探索, 刺激了這些產業的民營投資, 提高了公用事業經營企業的運營效率, 促進了城市環境的改善和經濟的發展, 成為自然壟斷產業市場化改革的典范。隨后, 英國市場化改革取得的成就和做法被西方發達國家和發展中國家紛紛效仿, 在全世界范圍內掀起了一股自然壟斷產業市場化改革的浪潮。目前在西方經濟發達國家和大多數發展中國家, 運用市場力量提供這些產業的產品和服務已經成為一種普遍的制度安排。
我國1978 年的改革開放之后, 整個經濟運行體系由計劃管理體制逐步向市場競爭機制轉變。改革開放二十多年來, 市場競爭機制的充分發揮, 使我國經濟建設獲得了較塊的發展, 城市化水平快速提高, 城市人口的急劇增加和人民生活水平的提高又對這些產業的建設提出了巨大的需求, 這些產業單一的政府直接投資和國有企業壟斷經營模式已無法滿足和適應城市化發展的要求, 更加劇了短缺和企業經營低效率的矛盾。
改革開放的實踐已表明, 我國自然壟斷產業也必須突破傳統的計劃經濟觀念, 轉變舊的投資和經營管理體制,充分借鑒世界各國在自然壟斷產業市場化改革方面的經驗, 為解決這些產業的供給不足和經營效率低下問題提供新的制度安排。
20 世紀90 年代中期, 我國以電信產業改革為標志, 也開始了自然壟斷產業的市場化改革, 但由于改革是漸進式進行的, 受制于傳統觀念和體制的束縛, 市場化改革進展相當緩慢。在大多數自然壟斷產業如城市供排水、城市燃氣、集中供熱等, 雖然在一定程度上放開了市場, 但依然延續以政府投資和國有企業壟斷經營的模式。目前, 我國自然壟斷產業市場化改革的效果與西方發達國家甚至發展中國家的改革相比, 還有相當的差距, 還沒有建立起規范和完善的市場化供給的有效模式, 自然壟斷的各產業內存在的供給不足、規模效益不顯著和企業低效率問題并沒有找到適合國情的新制度機制來解決, 這不僅嚴重影響了經濟建設的步伐和城市居民生活水平的提高, 更為緊迫的是各產業內經營企業沒有建立起自己的競爭優勢, 特別是在我國加入WTO 新形式下, 隨著基礎設施服務市場的開放,國外跨國公司的大舉進入, 必將對我國自然壟斷領域內的經營企業產生巨大的沖擊, 因此, 在自然壟斷產業內如何高效配置資源, 提升經營效率, 提升我國自然壟斷領域經營企業的競爭力, 為經濟建設的高速發展提供基礎設施保障就成為我國市場經濟建設的新要求, 也是改善居民生活水平, 建立社會主義市場體系和保證經濟社會可持續發展的必然要求。
參考文獻:
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